TEMAS DE LA EDUCACIÓN EN EL URUGUAY. UNA VISIÓN DESDE LA
UNIVERSIDAD
Estas notas están basadas en los apuntes para mi intervención ante miembros del CODICEN (8 junio 2005). En esa oportunidad se
presentó además el documento “Apuntes y propuestas de la comunidad matemática
universitaria acerca de la educación matemática en el Uruguay, que se refiere a
un tema más específico, con un mismo enfoque general.
Este texto recoge aportes de diversos orígenes que me cuesta
distinguir. A las personas involucradas, mi simultáneo pedido de disculpas y
agradecimiento. Roberto Markarian, agosto ‘05.
Nuestro sistema educativo tiene debilidades incrementadas
sucesivamente en los últimos 40 años. Eso se manifiesta también en la
legislación, aunque no es el problema principal.
Un nuevo enfoque de todos los temas de la educación es una
necesidad nacional. Los problemas de la enseñaza primaria pública, los
polémicos cambios realizados en la enseñanza secundaria, la pobreza de la
formación técnico-profesional, el crecimiento del sistema terciario y
universitario privado, las carencias en materia de formación de docentes en
particular en la enseñanza media, incluso la enseñanza de algunas disci-plinas
(historia, matemática, educación cívica y sexual, …) son temas que han
trascendido a la opinión pública, que se debaten en foros políticos, pedagógicos,
etc.
El sistema
de enseñanza y de investigación no tienen efectos sólo sobre quienes
trabajan, estudian o estudiaron en ellos; tienen efectos indirectos pero
fundamentales en la cultura, en la actividad económica, en la globalidad de su
educación, en la riqueza y apertura de la trama ideológica y de valores que
practica y transmite, en el lugar que ese país ocupa en el concierto
internacional. Por ello tiene la absoluta responsabilidad de ser de la mejor
calidad posible, y es así como cumplirá cabalmente con el estado que le asigna
recursos.
En
la Universidad de la República
A la propia
Universidad le falta cohesión y procesar grandes cambios estructurales. Su
actual organización federada, basada en
las profesiones, que se consolidó históricamente y toma forma en las leyes de
1908 y 1958, merece una rediscusión en
el marco de la ampliación del sistema terciario.
Debemos
esperar -e impulsar- que se generalice la aspiración de los estudiantes a
continuar estudios post-secundarios, lo que constituirá una base importante
para el desarrollo social y económico. Es el sistema público el que podrá
garantizar –pero no lo hace- la equidad en el acceso de jóvenes de capas
sociales cada vez mayores que reclaman y necesitan estudios variados, sean de
formaciones superiores, de las carreras tradicionales que exigen gran
dedicación, empeño y formación básica, sean carreras más breves de dos o tres
años posteriores a la educación media, que faculten para ingresar a amplios
segmentos del mercado de trabajo. En muchos casos el sistema privado satisface
estas necesidades, mientras que grandes contingentes de estudiantes sin los
requisitos antes indicados son expulsados de las facultades, al cabo de pocos
años de intentos. La mayoría de ellos podrían ingresar a carreras cortas y
debemos jugarnos a que la población estudiantil terciaria se duplique en los
próximos 20 años. El gran desafío es incorporar a esos miles de jóvenes a un
sistema terciario de calidad.
Pasado el primer lustro del fin de la dictadura, quizás el
segundo, para evitar discusiones
bizantinas, el esfuerzo de reconstrucción en la Universidad post-dictadura
había dado sus resultados. Cabía abrir un amplio debate sobre la estructura
misma, del tipo del que el Ing. Maggiolo había querido promover con su Plan de
1967. El surgimiento y crecimiento de las universidades privadas, la falta de
financiación para el desarrollo de la investigación en ciencia y tecnología, la
explosión de la matrícula de la enseñanza secundaria que se extendió
inercialmente sobre el sistema universitario, fueron factores que deberían
haber acentuado la urgencia de esa discusión y la toma de decisiones audaces.
Siguen vigentes y la urgencia también sigue vigente.
Podría
decirse que desde los gobiernos post dictatoriales se apostó a que el sistema
privado cubriría las carencias que se pudieran observar desde el mercado, y que
las propias instituciones públicas no lograron hacer cuajar un cuerpo de ideas
transformadores y, aún más, no lograron colocar con jerarquía el debate de esas
posibles ideas. En muchos casos, se tomó un pretexto valedero cual era que
muchas de las discusiones podrían reavivar planteos aún más conservadores y
revivir a los enemigos de siempre de la autonomía, de la gratuidad, del
pensamiento progresista y de avance de la ciencia. El mejor ejemplo de alusión
a esta obstrucción ha sido el de las respuestas dadas a quienes promovían la
discusión de la Ley Orgánica, como si la reelaboración de un sistema casi
centenario no mereciera por lo menos una puesta en duda.
El
pregonado carácter conservador de las instituciones académicas - que jugó
favorablemente para que no todo se perdiera en el invierno de la dictadura -
jugó más fuerte que las necesidades de cambio. El crecimiento de unos pocos
miles de estudiantes a los 70.000 actuales, las formas modificadas que ha
tomado la participación democrática en relación con los tiempos en que se
hicieron las leyes que nos rigen, la creación de nuevas facultades cuyos
delegados no pueden votar, la notoria falta de coordinación con el resto del
sistema educativo público, las modificaciones que han tenido las concepciones y
necesidades en materia de extensión y gestión ¿no son acaso razones suficientes
para cuestionarse fuertemente el sistema académico, organizativo e incluso de gobierno
de la institución universitaria?
¿Acaso se
puede decir que el sistema funciona bien cuando, en promedio, menos de un tercio de los estudiantes que
entran a la Universidad, egresan? Cuando el sistema público no satisface la
demanda de formaciones flexibles y cambiantes tanto desde el punto temático
como geográfico. Cuando el sistema de ciencia y tecnología tiene cada vez menos
financiación pública y en parte se mantiene gracias a dineros provenientes de
fondos externos. Cuando las formas autonómicas que el país se dio para la
enseñanza pública dificultan y traban la cooperación en espacios evidentes de
interfase (formación docente, requerimientos para el ingreso en la enseñanza
post secundaria, etc.).
Naturalmente
que sobre cada uno de estos ítems hay preocupación, y se discute, habla y se toman algunas medidas. Pero, con la
excepción de algunos debates promovidos cuando la discusión de los
presupuestos, esporádicos planteos sobre la limitación o el cobro de la
matrícula, o polémicas relacionadas con la enseñanza privada, poco se debate a
nivel nacional sobre la enseñanza terciaria.
La necesidad de crear un sistema terciario de educación
La cuestión
de la educación terciaria y superior no es sólo un problema vinculado a las
necesidades de las elites intelectuales o gobernantes del país. El sistema
público tal como está concebido y funciona no está en condiciones de dar
satisfacción razonable, en cantidad, calidad y diversidad, a las necesidades
cambiantes de la juventud y de un aparato productivo que queremos hacer crecer
con sentido nacional. Además, el fortalecimiento del sistema público no es una
necesidad sólo técnica o cultural, es una necesidad ideológica y ética: los
valores que él representa en la sociedad uruguaya históricamente concebida, son
intransferibles desde el punto de vista democrático, social y económico. La
formación de un pensamiento autonómico y las bases culturales, técnicas y
sociales para el ejercicio de esa autonomía se sustentan en el sistema de
valores del cual la educación pública es portadora.
Vastos
sectores sociales golpean a las puertas del sistema educativo por formación
avanzada. Debemos esperar - e impulsar - que se generalice la aspiración de los
estudiantes a continuar estudios post-secundarios, lo que constituirá una base
importante para el desarrollo social y económico. En el mundo actual y en el
que se avecina, sin formación de calidad, sin un número importante de cuadros
con muy diversos niveles y especialidades, cualquier programa económico o de
desarrollo social, por mejores que sean sus intenciones, será de imposible
aplicación. Es el sistema público el que podrá garantizar la equidad en el
acceso de capas sociales cada vez mayores que reclaman y necesitan formación
terciaria y superior
La
generalización de la educación
terciaria requiere mejorar la calidad de todo el ciclo educativo, ofreciendo
variedad de formaciones que en ningún caso estén acotadas: por distintos
caminos, debe ser posible llegar a los niveles más avanzados. La Universidad
tiene un papel importante en este sentido.
Se debe
organizar un sistema nacional de educación terciaria público, que comience
coordinando políticas de las instituciones que actualmente brindan tales
formaciones, y en los próximos (dos) años proponga cuáles se deberán crear.
Este sistema de enseñanza con variados caminos e instituciones, es una de las
más importantes medidas a tomar frente a la masificación y a la deserción y a
la necesidad de proveer formaciones con inserción laboral y flexibilidad de
opciones.
Este
sistema debe diversificar las ofertas al ingreso desde el sistema secundario, y
asegurar al egreso, la movilidad dentro
del sistema terciario y superior; en particular debe permitir el tránsito para
los egresados que deseen continuar formaciones más largas como carreras
universitarias o postgrados. Estos principios, junto con la buena salida
laboral, dan libertad a los estudiantes y contribuyen al prestigio social de
las carreras, aspecto no menor en el contexto nacional.
El
sistema terciario (incluyendo aquí las
estructuras ya existentes de la Universidad) debe tener una gran diversidad
geográfica y atender muy fuertemente a las necesidades nacionales y regionales
de técnicos y profesionales capacitados.
Se debe
propender a una mayor articulación con las áreas de desarrollo económico y
social, acordes con el proyecto nacional en materia productiva, cultural, etc.
(coordinación con Ministerios, entes autónomos, Intendencias, organizaciones
civiles, enseñanza no formal), y abarcar un espectro de especialidades muy
amplio que va desde las ramas tecnológicas donde ya hay alguna experiencia
positiva, a diversos rubros de la gestión cultural, pasando por áreas variadas
de la salud y la administración.
Las propuestas
de organización pueden ser variadas, aunque consideramos que debe incluir, como
una parte sustancial, la creación de nuevas instituciones públicas de formación
terciaria, no importa el nombre que se les quiera dar, como existen en diversos
partes del mundo, al mismo tiempo que deben transformarse las existentes e
incrementarse la coordinación entre todas ellas.
En
cualquier caso, para las nuevas estructuras que sean creadas, se deberá
preservar para su conducción la autonomía y el cogobierno, así como la
gratuidad, expresión de la apertura y de la igualdad de oportunidades. En todos
los casos se deberá coordinar, especialmente en el interior, los recursos
dedicados a la formación docente, que no sólo son de tipo material, sino
también de la masa crítica intelectual requerida para tener instituciones de
calidad.
Se deberían
constituir en forma inmediata grupos de trabajo que estudien y desarrollen
propuestas sobre los marcos institucionales para la coordinación fluida y la
creación de nuevas estructuras, y simultáneamente, los cursos a dictar en
primera instancia teniendo en cuenta demanda y prospectiva, así como
instrumentación, inserción institucional y ubicación geográfica, en el corto
plazo.
Es claro,
en este sentido que la coordinación entre los distintos niveles de enseñanza,
en particular entre ANEP y UDELAR, debe pasar a ocupar un lugar fundamental.
Pero no es suficiente, porque esta es una necesidad nacional, a la que la
Nación debe dar rápidamente una respuesta específica. La Comisión Coordinadora
de la Educación, creada en la Ley de Educación, se debería usar lo más posible
aunque la mera aplicación de la
legislación vigente no sea suficiente. Se requiere cambios legales que
permitan una visión global del proceso educativo y capacidad de actuar en esta
materia. Las experiencias frustrantes en intentos de coordinación de los
últimos diez años, llaman a un no va más con el actual sistema y exigen una
nueva legislación que encare la totalidad del sistema educativo.
La descentralización geográfica
La cuestión
de la enseñanza terciaria y superior pública fuera del área de influencia
montevideana (lo que se da en llamar el
Interior) es un tema de fundamental importancia. Se necesita un amplio proyecto de desarrollo académico y de
vinculación económica y social.
De parte de
la Universidad de la República, se debe alentar y apoyar la creación de
instituciones nuevas y de calidad, en lugar de servirle como base para
incrementar, bajo otras formas, el gigantismo actual. Este enfoque global de la
descentralización llevará naturalmente a grandes modificaciones y avances en la
actual Universidad, esencialmente montevideana. Más que pensar sobre un esquema
de "la Universidad va al interior" debe pensarse en una Universidad
desde todo el país y para el país.
El
tratamiento de este asunto es indisoluble del de la creación de un sistema
terciario y de nuevas instituciones. El análisis de este nuevo modelo cambiará,
necesariamente y mucho, los modos de funcionamiento actuales. Esta presencia
estará asociada con la de otros niveles de enseñanza (terciaria, formación
docente) y con un plan que tenga en cuenta el sistema educativo en forma
global. La distribución geográfica no es suficiente para superar inequidades:
serán necesarios estímulos o acciones positivas hacia docentes, estudiantes,
fuerzas locales, actividades productivas; y un gran programa de becas
estudiantiles.
Por ello la
temática de la descentralización de la enseñanza terciaria y universitaria sólo
se puede resolver positivamente en el marco de una elaboración nacional.
Medidas parciales deben ser bien vistas, siempre que no obstruyan el
tratamiento del problema global. Por ejemplo, la multiplicación del mero
dictado de cursos universitarios en el interior, es una obstrucción del tipo
que comentamos.
El país
funciona centralizadamente, no porque lo quieran los agentes del sistema
educativo. Sino porque la historia económica, demográfica, cultural, … lo fue
conformando así. Por ello, las medidas deben ser globales, o lo más globales
posible. ¿Se puede concebir que se ha descentralizado la formación terciario,
si no se dispone de buenas bibliotecas, de buenas conexiones de internet, si no
hay teatros, o videotecas? ¿Si no se
impulsa la aglomeración de los recursos culturales, humanos, del lugar?
La
formación de los docentes: un problema crucial
La mejora
del sistema de formación docente tendrá un
importante poder multiplicador en la educación. Este sistema puede y
debería aprovechar recursos de la Universidad, buscando complementar la capacidad
en ciencias, artes o humanidades de ésta con la formación pedagógica
desarrollada en otras instituciones. Asimismo, el egresado universitario o el
estudiante con cierto avance, con la complementación adecuada en su formación,
puede devenir en docente de los otros niveles, experiencia que existe en
dependencias del Consejo de Educación Técnico-Profesional (CETP/UTU). La actual
falta de coordinación impide un mejor aprovechamiento de los recursos a nivel
nacional. Los docentes de la enseñanza primaria y media deberían tener grado
universitario de pleno derecho por su formación y estar habilitados para seguir
estudios de post grado. Las aparentes soluciones de naturaleza política que se
han planteado no apuntan a la raíz de los temas en juego.La frase “cualquier
programa funciona bien con buenos docentes”, no es falsa; es una de las claves
del sistema educativo. Esto se aplica a todos el sistema educativo; adaptando
el significado de buen docente, al nivel que corresponda.
El sistema
hoy está segmentado y casi carece de posibilidades de formación superior
(perfeccionamiento, Posgrado) en el país. No viene al caso describir los
distintos sistemas existentes. La segmentación no es mala por sí misma. Lo que
debe ser mejorado radicalmente es la visión unificadora del sistema, que de
alguna manera existe en la formación de los maestros de la enseñanza pre
secundaria.
Se debe
estudiar la experiencia internacional, que parece incluir en los niveles
terciarios a la educación primaria inicial, y en la universitaria a la
educación primaria final y secundaria. No hay razones, más que históricas, y de
pequeñez de los sistemas en tiempos pretéreitos, para que los sistemas de
formación dependan de los organismos encargados de la enseñanza de niños y
adolescentes.
La formación
debe ser terciaria o universitaria (no quiero entrar en detalles sobre estas
nomenclaturas). La formación de posgrado debe estar vinculada con la
investigación. La Universidad de la
República debe colaborar, no necesariamente absorber, esas formaciones.
Una vez
más, las soluciones a proponer deben vincularse con las que se hagan para el sistema terciario y la
descentralización.
Dos niveles para la
legislación sobre la educación
Por último,
si bien al comienzo se expresó que la legislación no es el problema principal,
no cabe despreciarlo. En el presente quinquenio debe discutirse y legislarse
sobre el sistema educativo. Leyes de emergencia y casi cincuentenarias regulan
uno de los procesos de más rápida evolución en las sociedades actuales.
Todo el
enfoque dado en estas notas, lleva naturalmente a plantear el asunto en dos
niveles, aunque no necesariamente dos etapas desde el punto de vista
cronológico, ni solamente dos Leyes.
1) Unidad del sistemas educativo. La legislación debe
encarar cómo y donde se proyectan las
directivas generales de la política educacional del país y coordina a la
enseñanza pública. Debe establecer cuáles son los organismos encargados de cada
subsistema y promover la creación de nuevas instituciones (sobre cuya necesidad
nos hemos extendido anteriormente). Establecer
los marcos de las necesarias autonomías técnicas, y de los criterios que
pudieran ser comunes para las designación de sus autoridades. Gratuidad, formas
de financiación, etc.
Por tanto Unidad no significa unificación de los sistemas;
significará más autonomías.
2) Las leyes específicas de cada Ente (recordar que la
estructura de la Universidad data de la Ley de 1908 y su gobierno, de la de
1958, y la de la ANEP, es de Emergencia). Esta nota no pretende ser una
plataforma respecto de estos temas, por lo que no se pretenden dar respuestas
finales. Aún así parece claro que deberá encararse la regulación de los sistemas Primario (y preprimario), Secundario (con sus dos formatos actuales),
Terciario, Superior (universitario) y
de Formación Docente. No estamos postulando que deba haber una Ley para cada
uno de estos sistemas, sino que deberá tratarse de cada uno de ellos específica
y diferenciadamente
El debate ha comenzado bien: reunión convocada por Presidencia y Comisión de Educación y Cultura de Cámara de Representantes (16 de mayo); trabajos posteriores de esa comisión; planteos del Ministerio a los directores de los entes. Pero parece haberse estancado en medio de problemas más acuciantes.